المطالبة بالإقليم .. بين الحق الدستوري.. وعراقيل التطبيق
حامد شهاب
أعطى الدستور العراقي الذي تشكل عام 2005 الحق بإقامة الأقاليم، بدءا من مواده 116 وما تلاها من مواد دستورية ، وضعها النظام السياسي الذي فرض نفسه أمريكيا بعد عام 2003 وبتوافق ( شيعي كردي إيراني ) ، ليكون البديل للنظام السياسي العراقي السابق ، كوسيلة من وسائل الديمقراطية والتعددية في حكم البلاد .
فقد أقر الدستور العراقي في عام 2005 الإعتراف بالأقاليم كمكون جغرافي/ إداري للعراق وفقا للمادة 116 التي نصت: ( يتكون النظام الاتحادي في جمهورية العراق من عاصمة واقاليم ومحافظات لامركزية وادارات محلية ).
وجاء الحق في تكوين الاقليم وفقا للمادة 119 مانصه : ( يحق لكل محافظة أو أكثر تكوين إقليم بناء على طلب بالاستفتاء عليه، يقدم بأحدى طريقتين: أولاً.طلب من ثلث الاعضاء في كل مجلس من مجالس المحافظات التي تروم تكوين الاقليم .ثانياً. طلب من عُشر الناخبين في كل محافظة من المحافظات التي تروم تكوين الاقليم).
أما بشأن ممارسة سلطات التشريع والتنفيذ والقضاء فقد نصت المادة 121/ اولاً على مايلي: ( لسلطات الاقاليم الحق في ممارسة السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية وفقا لأحكام هذا الدستور، باستثناء ما ورد فيه من اختصاصات حصرية للسلطات الاتحادية).
ونود أن نشير الى إن عودة المطالبة بتشكيل أقليم الأنبار حاليا، يتفق مع الدستور ، إن كان في إطاره الجغرافي الإداري ، ويفترض بالجهات السياسية وقيادتها أن تتفهم دواعي هذه المطلب المشروعة ، من مطالبتها بأنها تشعر بالتهميش من السلطة المركزية ، وعدم إشراكها في سلطة القرار السياسي والأمني ، وبأن شعب تلك المحافظة ومحافظات أخرى لم يتم الإستجابة لما تعهدت به الحكومة الحالية ( حكومة السيد السوداني ) في تحالف إدارة الدولة ومنها مطالبات العفو العام عن المعتقلين الأبرياء لغرض إطلاق سراحهم بعد اعادة تحقيق عادلة لمحاكماتهم ، تلك التي كانت وفقا لأسلوب المخبر السري ، وما خلفته تلك المآسي من آلام مريرة كون أغلبها إعترافات إنتزعت بالقوة أغلبها كانت في فترة الاحتلال الامريكي واستمرت في فترة عهد المالكي.
ومن المطالب الاخرى قضايا المعتقلين الآخرين وهم بالآلاف ، وبخاصة معتقلي الكرمة والصقلاوية ، بعد دخول داعش ومأساة جرف الصخر وعدم قبول إعادة سكانها الى بيوتهم ، وما سبقها من تشريد وتهجير ورفض ادخال مواطني الأنبار الى بغداد ومأساة جسر بزيبز ، والآلاف من دورهم المهمة في مختلف مناطق الانبار ومدنها التي ما زال أغلبها بلا تعويضات ، وقضايا رواتب المجثين وتقاعدهم المرفوض قانونا ، وتهجمات طائفية إتسع نطاقها في الفضائيات دون أن تضع الحكومة حدا لمن يتطاول على صحابة رسول الله والأئمة الأطهار ، ويشعر المكون السني أنه يتعرض لإضطهاد طائفي ، والحكومة تتفرج حتى بلغ السيل الزبى كما يقال.
ويفترض بالجهات الحكومية أن تتفهم دواعي المطالبة بالإقليم وإشتراطاتها بروح من النقاش الحر المفتوح بلا عقد وبلا تهجمات على الآخرين ، وذلك من خلال برامج الفضائيات التي عرضت مؤخرا صورا من حوارات إستفزازية من جماعة الإطار ، كانت متعالية وتشعر الآخرين بالتسلط وفرض الرأي بالقوة وعدم الإقتناع بطروحات الطرف الآخر المشروعة والعمل على تسفيهها ، بل والأكثر من ذلك مطالبة الجهات الحكومية بإحالة المطالبين بها الى المحاكم ، بالرغم من أنها مطالبات مشروعة وفق الدستور، وهو حق وليس منة من أحد.
لكن في المقابل لابد وأن نعترف أن المطالبة بالإقليم يجب أن تكون عبر حوارات مع الجهات السياسية المختصة وليس عبر الإعلام ، ولا بهذه ( المهاترات ) التي تخلو من أساليب الحوار الأخلاقية والمنطقية، فالمطالب لاتأتي بالصياح والعركات والنفرزات بل بالحوار الإيجابي المقنع للآخر ، بأن ما يتم المطالبة به قانونا ووفقا للدستور ، ونحن لانريد أكثر مما قررتموه انتم وسياسيوكم وأقريتموه في الدستور، ولهذا فإن الطرفين مطالبان بأن يتسع صدرهما لنقاش حقيقي وبلا صدامات وتراشقات تخرج عن السياقات المتعارف عليها في حوارات من هذا النوع، تعيدنا الى المربع الاول وإتهامات بالتواطؤ مع داعش وغيرها من الإتهامات ، ويفترض أن يناقشها مختصون بالقانون والقانون الدستوري تحديدا ، بدلا من طرحها من قبل شخصيات ليس لها معرفة معمقة بكيفية إقامة أقاليم وفقا للدستور.
والأكثر إيلاما من هذا أن المطالبة بالأقليم ستواجه صعوبات ضمن المحافظات التي تطالب بها، فلن تتوقع أنها ستحصل عليها بمجرد عرض مطالباتها ، فهناك جهات سياسية داخلية وأخرى أقليمية وحتى دولية ينبغي إقناعها قبل عرض الموضوع في الإعلام ، وهناك من يرفضها في البداية وقد يقتنع بها في الأخير ، وإذا ما حصل هناك توافق على عرضها فيمكن عندئذ مناقشة موضوع إقامة الأقاليم.
بل أن حتى ساسة من السنة وبرلمانيين ربما يرفضونها ، لأنها تؤثر على مصالحهم وإمتيازاتهم مع بغداد، وهم لايريدون أن يفقدوا تلك الامتيازات ، وبخاصة الوزراء والنواب الذي لهم مواقع مهمة في الحكومة المركزية ، وهؤلاء هم أيضا يمكن أن يكونوا حجر عثرة بوجه إقامة تلك الأقاليم، وهم يخشون منها حقا وحقيقة ، بل يعلنون رفضها بكل قوة، ليس حبا بالعراق، بل بالخشية على مصالحهم وإمتيازاتهم في المقام الأول.
بل أن إيران ستكون الرافض الأكبر لاقامة أي أقليم اداري في العراق ، لانها تريد أن يبقى العراق كله خاضعا لهيمنتها ، وهي ترفض الفدرالية حتى لمحافظات الوسط والجنوب وليس للغربية فقط ، لأنها وجدت أن العراق صار تحت هيمنتها حقا وحقيقة ، ولهذا فهي ليست مستعدة لخسارة أجزاء من العراق تحت أية ذريعة كانت ولديها ( أتباع ) يحققون لها هذا المطلب ويدافعون عنها حد الموت.
ونعرض في أدناه طروحات أحد كبار المخصصين في موضوعة الأقاليم وفقا للدستور وهو القاضي رحيم حسن العكيلي الذي أكد في 31 / 10 / 2017 على جملة حقائق بشأن الأقاليم، ولغرض الفائدة نعرضها كما عرضها القاضي العكيلي وكالآتي:
تعرض الدستور العراقي لعام 2005 للاقاليم في عدد من مواده، وسنحاول هنا تجميعها في اطار واحد، وقد يكون ذلك صالحا لاظهار نهج الدستور في التعاطي مع الاقاليم وخصوصا اقليم كوردستان، الذي هو الاقليم الوحيد القائم وقت صدوره والذي ذكره الدستور بإسمه ثلاث مرات..
الإعتراف الدستوري بالاقاليم:
اولا:- الاعتراف بالاقاليم كمكون جغرافي/اداري للعراق :- المادة 116:- (يتكون النظام الاتحادي في جمهورية العراق من عاصمة واقاليم ومحافظات لامركزية وادارات محلية.)
ثانيا:-الاعتراف بالاقاليم الجديدة :- المادة 117 /ثانيا:- (يقر هذا الدستور الاقاليم الجديدة التي تؤسس وفقاً لاحكامه .)
ثالثا:- قانون تكوين الاقاليم:- المادة 118:- (يسن مجلس النواب في مدة لاتتجاوز ستة اشهر من تاريخ اول جلسة له، قانوناً يحدد الاجراءات التنفيذية الخاصة بتكوين الاقاليم بالاغلبية البسيطة للاعضاء الحاضرين).
رابعا:- الحق في تكوين الاقليم:- المادة 119:- (يحق لكل محافظة أو اكثر تكوين اقليم بناء على طلب بالاستفتاء عليه، يقدم بأحدى طريقيتين:أولاً.طلب من ثلث الاعضاء في كل مجلس من مجالس المحافظات التي تروم تكوين الاقليم .ثانياً.طلب من عُشر الناخبين في كل محافظة من المحافظات التي تروم تكوين الاقليم).
سلطات الاقليم:
اولا:- وضع دستور للااقليم :- المادة 120:- (يقوم الاقليم بوضع دستور له، يحدد هيكل سلطات الاقليم، وصلاحياته، وآليات ممارسة تلك الصلاحيات، على ان لا يتعارض مع هذا الدستور).
ثانيا:- ممارسة سلطات التشريع والتنفيذ والقضاء:- المادة 121/ اولاً:- (سلطات الاقاليم الحق في ممارسة السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية وفقا لاحكام هذا الدستور، باستثناء ما ورد فيه من اختصاصات حصرية للسلطات الاتحادية .
ثالثا:- سلطة تعديل تطبيق القوانين الاتحادية :- المادة 121 /ثانياً :- (يحق لسلطة الاقليم تعديل تطبيق القانون الاتحادي في الاقليم، في حالة وجود تناقض أو تعارض بين القانون الاتحادي وقانون الاقليم بخصوص مسألةٍ لاتدخل في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية).
رابعا:- ادارة الاقليم وانشاء وتنظيم قوى الامن الداخلي وحرس الاقليم:- المادة 121 /خامساً:- (تختص حكومة الاقليم بكل ما تتطلبه إدارة الاقليم، وبوجه خاص انشاء وتنظيم قوى الامن الداخلي للاقليم كالشرطة والامن وحرس الاقليم .
حقوق الاقاليم في الدستور:
اولا:- الحصة العادلة من الايرادات الاتحادية:- المادة 121 /ثالثاً:-(تخصص للاقاليم والمحافظات حصة عادلة من الايرادات المحصلة اتحادياً، تكفي للقيام باعبائها ومسؤولياتها، مع الاخذ بعين الاعتبار مواردها وحاجاتها، ونسبة السكان فيها).
ثانيا :-مكاتب في السفارات والبعثات الدبلوماسية:- المادة 121 /رابعاً:- (تؤسس مكاتب للاقاليم والمحافظات في السفارات والبعثات الدبلوماسية لمتابعة الشؤون الثقافية والاجتماعية والانمائية).
ثالثا:- كفالة انتقال الايدي العاملة والبضائع ورؤوس الاموال:- المادة(24 ):- (تكفل الدولة حرية الانتقال للأيدي العاملة والبضائع ورؤوس الاموال العراقية بين الاقاليم والمحافظات، وينظم ذلك بقانون).
رابعا:- اللغة الرسمية:- المادة 4/ اولا:- (اللغة العربية واللغة الكوردية هما اللغتان الرسميتان للعراق)
خامسا:-نطاق استعمال اللغات الرسمية:- المادة 4/ ثانياً:- ((يحدد نطاق المصطلح لغة رسمية))، وكيفية تطبيق احكام هذه المادة بقانون يشمل:- أ. اصدار الجريدة الرسمية باللغتين.
ب. التكلم والمخاطبة والتعبير في المجالات الرسمية كمجلس النواب، ومجلس الوزراء، والمحاكم، والمؤتمرات الرسمية، بأي من اللغتين.
ج. الاعتراف بالوثائق الرسمية والمراسلات باللغتين واصدار الوثائق الرسمية بهما.
د. فتح مدارس باللغتين وفقا للضوابط التربوية.
هـ.اية مجالات أخرى يحتمها مبدأ المساواة، مثل الاوراق النقدية، وجوازات السفر، والطوابع .
ضمانات حقوق الاقاليم:
نص الدستور على ضمان حقوق الاقاليم بمنع تعديل الدستور الا بموافقتها ،وعن طريق انشاء هيئتين مستقلتين هما:
أولا:- الحصانة الدستورية لصلاحيات الاقاليم ضد التعديل الدستوري:- المادة 126 /رابعاً :-(لايجوز اجراء اي تعديل على مواد الدستور من شأنه أن ينتقص من صلاحيات الاقاليم التي لاتكون داخلة ضمن الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية الا بموافقة السلطة التشريعية في الاقليم المعني وموافقة اغلبية سكانه باستفتاء عام .)
ثانيا:- هيئة ضمان حقوق الاقاليم:-المادة 105:- (تؤسس هيئة عامة لضمان حقوق الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم في المشاركة العادلة في إدارة مؤسسات الدولة الاتحادية المختلفة والبعثات والزمالات الدراسية والوفود والمؤتمرات الاقليمية والدولية وتتكون من ممثلي الحكومة الاتحادية والاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم وتنظم بقانون).
ثالثا:- هيئة تخصيص الواردات الاتحادية:- المادة 106:- (تؤسس بقانون هيئة عامة لمراقبة تخصيص الواردات الاتحادية وتتكون الهيئة من خبراء الحكومة الاتحادية والاقاليم والمحافظات وممثلين عنها وتضطلع بالمسؤوليات الاتية:
أولاً. التحقق من عدالة توزيع المنح والمساعدات والقروض الدولية بموجب استحقاق الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم .
ثانياً.التحقق من الاستخدام الامثل للموارد المالية الاتحادية واقتسامها.
ثالثاً.ضمان الشفافية والعدالة عند تخصيص الاموال لحكومات الاقاليم أو المحافظات غير المنتظمة في اقليم وفقا للنسب المقررة)
اختصاصات الاقاليم:
أولا»- القاعدة العامة في توزيع الاختصاصات بين السلطات الاتحادية والاقاليم :-المادة 115:- (كل ما لم ينص عليه في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية( )يكون من صلاحية الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم والصلاحيات الاخرى المشتركة بين الحكومة الاتحادية والاقاليم تكون الأولوية فيها لقانون الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم في حالة الخلاف بينهما).
ثانيا:- الاختصاصات المشتركة مع السلطات الاتحادية التي تكون الاولوية فيها لقانون الاقاليم-
1/ ادارة النفط والغاز المستخرج من الحقول الحالية: المادة 112/أولاً:- (تقوم الحكومة الاتحادية بادارة النفط والغاز المستخرج من الحقول الحالية مع حكومات الاقاليم والمحافظات المنتجة على ان توزع وارداتها بشكل منصف يتناسب مع التوزيع السكاني في جميع انحاء البلاد، مع تحديد حصة لمدة محددة للاقاليم المتضررة والتي حرمت منها بصورة مجحفة من قبل النظام السابق والتي تضررت بعد ذلك بما يؤمن التنمية المتوازنة للمناطق المختلفة من البلاد وينظم ذلك بقانون).
2/ رسم السياسة الاستراتيجية لتطوير ثروة النفط والغاز:- المادة 112/ ثانيا:- (تقوم الحكومة الاتحادية وحكومات الاقاليم والمحافظات المنتجة معا برسم السياسات الاستراتيجية اللازمة لتطوير ثروة النفط والغاز بما يحقق اعلى منفعة للشعب العراقي معتمدة احدث تقنيات مبادئ السوق وتشجيع الاستثمار).
3/ ادارة الاثار والمواقع الاثرية والبنى التراثية والمخطوطات والمسكوكات:- المادة 113:- (تعد الاثار والمواقع الاثرية والبنى التراثية والمخطوطات والمسكوكات من الثروات الوطنية التي هي من اختصاص السلطات الاتحادية، وتدار بالتعاون مع الاقاليم والمحافظات وينظم ذلك بقانون).
4/ ادارة الكمارك:- المادة 114/ اولا:(إدارة الكمارك بالتنسيق مع حكومات الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم، وينظم ذلك بقانون).
5/ تنظيم مصادر الطاقة وتوزيعها: المادة 114 /ثانياً:- (تنظيم مصادر الطاقة الكهربائية الرئيسة وتوزيعها).
6/ رسم السياسة البيئية:- المادة 114/ثالثاً:- (رسم السياسة البيئية لضمان حماية البيئة من التلوث والمحافظة على نظافتها بالتعاون مع الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم).
7/ سياسية التنمية والتخطيط العام:- المادة 114 /رابعاً:- (رسم سياسات التنمية والتخطيط العام).
8/ رسم السياسة الصحية:- المادة 114 /خامساً:- (رسم السياسة الصحية العامة بالتعاون مع الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم).
9/ رسم السياسة التعليمية والتربوية العامة :- المادة 114 /سادساً:- (رسم السياسة التعليمية والتربوية العامة التشاور مع الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم).
10/ رسم سياسة الموارد المائية الداخلية وتنظيمها :- المادة 114 /سابعاً:- (رسم سياسة الموارد المائية الداخلية وتنظيمها بما يضمن توزيعا عادلا لها، وينظم ذلك بقانون) .
قيود على الاقليم:
عدم شمول مرشحي المناصب العليا في الاقليم باجتثاث البعث:-المادة 135 / ثالثاً:- (يشترط في المرشح لمنصب رئيس الجمهورية ورئيس واعضاء مجلس الوزراء ورئيس واعضاء مجلس النواب ورئيس واعضاء مجلس الاتحاد والمواقع المتناظرة في الاقاليم واعضاء الهيئات القضائية والمناصب الاخرى المشمولة باجتثاث البعث وفقا للقانون ان يكون غير مشمول باحكام اجتثاث البعث) .
إحتكام الاقاليم للقضاء الاتحادي:
تحتكم الاقاليم للمحكمة الاتحادية العليا لفض نزاعاتها مع الحكومة الاتحادية ومع الاقاليم والمحافظات الاخرى :-المادة( 93):- (تختص المحكمة الاتحادية العليا بما يأتي: اولا …رابعاً.الفصل في المنازعات التي تحصل بين الحكومة الاتحادية وحكومات الاقاليم والمحافظات والبلديات والادارات المحلية . خامساً. الفصل في المنازعات التي تحصل فيما بين حكومات الاقاليم أو المحافظات .ثامناً.
أ.الفصل في تنازع الاختصاص بين القضاء الاتحادي والهيئات القضائية للاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم.
ب.الفصل في تنازع الاختصاص فيما بين الهيئات القضائية للاقاليم أو المحافظات غير المنتظمة في اقليم).
أحكام خاصة باقليم كوردستان:
ذكر الدستور العراقي النافذ( اقليم كوردستان) ثلاث مرات في ثلاث مواد، وخصه باربعة احكام، اعترف بالاول به، واقر في الثاني قوانينه وعقوده منذ عام 1992، وعالج موضوع لغاته الرسمية في الثالث، اما الرابع فعالج به المناطق المتنازع عليها معه، وفق الاتي:
اولا:- الاعتراف الدستوري باقليم كوردستان :- المادة 117 /أولاً:- (يقر هذا الدستور عند نفاذه اقليم كردستان، وسلطاته القائمة اقليماً اتحادياً)
ثانيا:- الاعتراف بقوانين اقلليم كوردستان وعقوده :- المادة 141:- (يستمر العمل بالقوانين التي تم تشريعها في اقليم كردستان منذ عام 1992 وتعد القرارات المتخذة من حكومة اقليم كوردستان بما فيها قرارات المحاكم والعقود نافذة المفعول ما لم يتم تعديلها أو الغاؤها حسب قوانين اقليم كوردستان من قبل الجهة المختصة فيها، وما لم تكن مخالفة لهذا الدستور).
ثالثا:- استعمال اللغة في اقليم كوردستان :- يوجب الدستور استعمال اللغتين العربية والكردية في المؤسسات الاتحادية والرسمية في اقليم كوردستان بموجب المادة(4 / رابعا):- ( تستعمل المؤسسات الاتحادية والمؤسسات الرسمية في إقليم كردستان اللغتين ).
رابعا:- فض التنازع مع اقليم كوردستان بشأن المناطق المتنازع عليها:- المادة( 140 ):-(أولاً :-تتولى السلطة التنفيذية اتخاذ الخطوات اللازمة لاستكمال تنفيذ متطلبات المادة (58) من قانون ادارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية بكل فقراتها.ثانياً:-المسؤولية الملقاة على السلطة التنفيذية في الحكومة الانتقالية والمنصوص عليها في المادة (58) من قانون إدارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية تمتد وتستمر إلى السلطة التنفيذية المنتخبة بموجب هذا الدستورعلى ان تنجز كاملة (التطبيع، الاحصاء وتنتهي باستفتاء في كركوك والمناطق الاخرى المتنازع عليها لتحديد إرادة مواطنيها) في مدة اقصاها الحادي والثلاثون من شهر كانون الاول سنة الفين وسبعة).
ومن خلال هذا العرض يتبين الإطار القانوني لمناقشة موضوع إقامة الأقاليم ، وهو يحتاج الى خبراء ضليعين في القانون وفي القانون الدستوري بوجه خاص، إن اريد لمناقشة الأقليم أن تكون مجدية حقا ، أو أن يؤجل تطبيقها لحين تهيئة الظروف الملائمة لها.
